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荆门市PPP中心简报第25期
时间:2018-01-08 10:49:26  点击:

总第25期

荆门市政府和社会资本合作中心   二〇一八年一月八日

全市2017年PPP工作情况

    一、2017年主要工作及成效

    2017年,在市委、市政府的高度重视下,在各县(市、区)和市直有关部门的合力共为下, PPP工作取得较好成绩,多项工作取得或蝉联全省第一,主要表现为“四个一”:

    (一)项目策划数第一。2017年全市新策划入库项目130个,累计申报财政部PPP综合信息平台项目326个,申报数位列全省第一,总投资2863亿元,涵盖基础设施、现代农业、环境保护、文化体育、教育科技、医疗养老以及旅游等10多个领域。

    (二)示范项目数第一。截至2017年底,我市累计有20个PPP项目入选财政部和省级PPP示范项目,入选数位列全省第一。其中,入选财政部示范项目4个,入选省财政厅示范项目7个,入选省发改委示范项目9个。

    (三)落地项目数第一。全市共落地PPP项目30个,总投资177亿元,项目落地数位列全省第一。其中,民营资本独资或参与投资的PPP项目18个,占落地项目的60%。从区域分布看:钟祥市落地项目6个,东宝区落地项目5个,京山县、沙洋县、掇刀区各落地项目4个,漳河新区落地项目3个,市直、屈家岭管理区各落地项目2个。从行业分布看:市政工程项目12个,交通运输项目6个,生态建设和环保项目2个,教育项目3个,文化体育项目3个,旅游项目1个,医疗卫生项目1个,农业项目1个,片区开发项目1个。从付费方式看:政府付费项目14个,可行性缺口补助项目14个,使用者付费项目2个。

    (四)获取奖补项目数第一。荆门市竹皮河流域水环境综合治理、荆门剧院和沙洋县乡镇污水处理厂等3个新建PPP项目共获财政部普惠金融专项奖补资金1400万元,奖补项目数居全省第一。

    二、存在的主要困难和问题

    (一)地区间推进不平衡,项目质量亟待提高。2017年,全市总体完成了年初既定的落地30个PPP项目的目标任务,但是地区间差异较大,其中:钟祥市落地项目6个,超目标任务2个;东宝区落地项目5个,超目标任务1个;其他地方大多数做到了保基本,但仍有个别地方掉任务。此外,项目推进质量还不够高,如有的项目立项、可研审批等前期工作未完成,有的项目操作环节错位或缺位;有的项目评审不够严谨等等。

    (二)工程设施项目偏多,幸福产业项目较少。国务院办公厅、财政部分别在《关于进一步激发社会领域投资合力的意见》和《关于组织开展第四批PPP示范项目申报筛选工作的通知》中,都明确提出优先支持旅游、文化、体育、健康、养老“五大幸福产业”。然而,从全市30个已落地项目所分布的行业来看,市政工程、交通运输等工程设施类项目多达18个,而幸福产业项目只有8个,还不到三分之一。而且,诸如公路等市政工程项目运营系数较低,远不及幸福产业项目的运营效果。

    (三)政府支出责任较重,后续可实施空间有限。据统计,30个落地项目中,政府付费项目14个,可行性缺口补助项目14个,涉及政府支出责任的项目多达28个。目前,市直PPP项目政府年度累计支出责任在2020年将达到最高值为8.27%,东宝区、漳河新区已逼近“10%的红线”,其他县(市、区)PPP项目政府支出责任也上升较快,若2018年对政府付费类项目不加控制,其财政承受能力论证将很可能难以“通过”。

    三、下步工作打算和建议

    (一)要及时转变工作思路。2017年4月、5月,财政部连续以财预〔2017〕50号文和财预[2017]87号文,对政府举债融资行为和政府购买服务进行规范。11月10日,财政部又发布堪称重磅级别《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),对PPP项目入库列出负面清单和退库清单。目前,国家层面对PPP规范化管理和风险防控显著加强,发展方式和理念已发生重大转变,即从单纯关注项目落地数量,向关注项目质量转变;从重视增量项目,向更加重视存量项目转变;从关注短期效益,向关注中长期效益转变。业内专家认为,这将是未来一段时期PPP工作的“风向标”。

    (二)要认真遴选项目实施。要根据财政部92号文件要求,结合我市PPP项目库实际,全面开展项目库的清理、整改工作。按照“优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目”的原则,做好项目的识别、筛选工作。对拟采用PPP模式推进的项目,建议由政府组织财政、发改、行政审批局、住建、环保、国土、规划等部门成立PPP项目联审小组进行专题审议,形成相关环节的推进合力。对甄别、择优、确定为2018年重点实施的PPP项目,要根据项目推进情况完备资料,积极申报纳入财政部综合信息平台项目管理库。

    (三)要抓紧开展项目前期。要认真落实财政部92号文关于“前期准备工作不到位项目,包括新建改扩建未立项审批项目、存量未办理相关审批评估手续项目、未通过物有所值评价和财政承受能力论证项目不得入库”的负面清单管理要求,对纳入2018年重点实施PPP项目,督促项目实施机构尽早开展前期工作特别是项目立项审批、可行性研究等,同时要建立专家评审权威机制,进一步强化、固化专家责任意识,促进科学评审、严谨评审,提升项目实施的合法性、科学性和可行性。

    (四)要紧盯“红线”谨防突破。要审慎开展政府付费类项目,减少政府支出压力。优先支持具有稳定现金流的使用者付费类项目和存量资产转PPP项目,形成良性投资循环;对确需推进的公益类项目、政府购买服务类项目或现金流较少的项目,政府可适当匹配一定的土地等公共资源或可经营性内容,也可适当提高政府参股比例,由实施机构直接持股而不参与分利,让利于社会资本使其尽快收回投资,减少政府后续支出责任。此外,要及时建立PPP项目全生命周期政府支出责任管理台账,设立预警机制,严防PPP项目支出责任突破“10%的红线”。

    (五)要强化项目监管考核。要强化项目资本金管理,不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。要加强对已落地项目资本金的核查工作,对于资本金不到位或资本金不是自有资金的项目,要责令整改,不接受整改的要责任退出。要加强运维绩效考核,各项目都要建立完整科学的项目绩效考核指标体系,强化社会资本对项目运维的主体责任,要按财政部92号文件规定将项目建设成本与绩效考核挂钩,且挂钩比例不少于30%,以避免PPP领域“重建设、轻运营”的现象。

 

PPP工作动态

    ★11月1-2日,财政部在上海组织召开第三届PPP融资论坛会。本次论坛会主题为“新理念、新思想、新动能——打造PPP合作命运共同体”,财政部、各地政府代表、社会资本方及咨询服务机构等共计1200余人参会,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌出席会议并致辞。根据省财政厅统一安排,我市派员参会并就28个PPP项目进行了现场推介。

    ★11月10日,市PPP中心走进荆门广播电视台全媒体直播互动节目“政风行风热线”栏目,现场围绕什么是PPP,国家为什么要大力推广PPP,哪些领域的项目适合采用PPP模式,PPP项目主要参与方有哪些,以及项目的回报机制和操作流程等问题接受了记者和群众的提问。

    ★11月28-29日,市PPP中心派员参加省民政厅、省发改委、省财政厅组织的全省民政公共服务经营性项目PPP模式业务培训暨推介对接活动。

    ★12月12-13日,省财政厅组织全省政府和社会资本合作(PPP)培训班,市财政局调研员黎清华、市PPP中心部分同志参加了培训,并就荆门剧院PPP项目作了典型案例剖析和经验交流。

    ★12月19日,市委常委赵俊在市政府会议室主持召开专题会,研究静脉产业园二期(中心城区垃圾处理)项目,市城管局、市财政局、市环保局、市城控集团等有关单位参加了会议。

    ★12月21日,市财政局拨付2017年普惠金融发展PPP项目以奖代补专项资金1100万元,其中竹皮河流域水环境综合治理(城区段)项目800万元,荆门剧院项目300万元。

    ★12月21-22日,根据省财政厅统一安排,市PPP中心派员参加了财政部在山东烟台组织的全国PPP知识培训班。

    ★12月,荆门广播电视台《荆门新闻联播》栏目对市直和各县(市、区)PPP工作进行了系列报道,引起了良好反响。

 

PPP政策导读

财办金[2017]92号文件摘要

    为进一步规范PPP项目运作,及时纠正PPP泛化滥用现象,遏制隐性债务风险增量。11月10日,财政部发布堪称重磅级别《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称《通知》),全面叫停非规范化PPP项目,并对PPP项目入库列出负面清单和退库清单,现摘要如下:

    一是提出了严格管理的总体要求。《通知》规定,处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单;处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库。未经初步方案编制、做出物有所值评价和财政承受能力论证的项目,不再属于正式的PPP入库项目。《通知》强调,项目入库必须符合各级财政部门的入库标准和管理要求,项目库采取常态化管理机制。

    二是明确了入库的原则和负面清单。《通知》明确了新项目政策支持的方向,强调新项目入库审核时,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目。《通知》明确:对不属于公共服务领域、涉及国家安全或重大公共利益、无运营内容、前期准备工作不到位、固化支出责任,未建立按效付费机制的几类PPP项目,不得入库。

    三是明确了已入库项目清退清单。对不执行“两个论证”、入库一年内无实质进展、超过地方财政承受能力的项目;对社会资本主体不合格、BT模式、不公平采购、融资不到位、资本金不到位等运作不规范项目;政府回购社会资本投资本金或兜底本金损失、承诺固定收益回报、担保项目债务等违法违规举债担保行为以及信息未公开项目将会被清退出库。

 

PPP前车之鉴

从国内16个失败案例看PPP项目失败的主要风险(连载六)

    上期失败案例介绍了项目政府信用风险,本期主要介绍项目不可抗力风险。

    项目不可抗力风险是指合同一方无法控制,在签订合同前无法合理防范,情况发生时,又无法回避或克服的事件或情况,如自然灾害或事故、战争、禁运等。例如湖南某电厂于上世纪90年代中期由原国家计委批准立项,西方某跨国能源投资公司为中标人,项目所在地省政府与该公司签订了特许经营权协议,项目前期进展良好。但此时某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸我驻南斯拉夫大使馆,对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变,使得投标人在国际上或中国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务,省政府按照特许经营权协议规定收回了项目并没收了中标人的投标保函,之后也没有再重新招标,从而导致了外商在本项目的彻底失败。再如,江苏某污水处理厂项目在关于投资回报率的重新谈判中,也因遇到“非典”而中断了项目公司和政府的谈判。

 
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