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关于荆门剧院PPP项目的实践与思考
时间:2017-08-31 11:37:14  点击:

        推广运用PPP模式,是国家全面深化改革,推进融资方式创新的一项重要举措,对于推动政府职能从“国家管理”向“国家治理”转变、基础设施从“供给不足”向“有效供给”转变、公共服务从“政府供给”向“合作供给”转变、财政改革从“短期平衡”向“中长期平衡”转变具有重要意义。自2015年7月以来,我市以荆门剧院项目为试点,就推行PPP模式进行了积极探索,目前该项目已成功签定项目合同并启动建设。荆门剧院作为我市首个落地的PPP项目,通过对其运作过程、经验进行回顾总结、分析思考,对我市后续实施的PPP项目具有重要的参考价值和指导意义。

        一、项目基本情况

        荆门剧院选址漳河新区,采用PPP模式建设,项目总投资约2.1亿元,设计为一座地上3层、地下1层,包含大剧场、放映厅、会议室、培训室、会展厅等功能的剧院。项目采用建设—运营—移交 (BOT)方式运作,合作期限10年,其中2016—2017年为项目建设期,2018—2025年为项目运营期。合作期内中标社会资本负责项目的设计、融资、建设、运营等工作,运营期间政府通过可行性缺口补助的支付方式,保证社会资本收回投资并取得合理收益。合作期满后社会资本将项目资产及相关权利无偿移交给政府方。该项目经过前期充分的准备,2015年11月,按照竞争性磋商的采购方式,通过两轮谈判和公示程序,最终选择中国一冶集团有限公司为中标社会资本。

        二、探索与实践

        荆门剧院PPP项目启动以来,我们以财政部出台的有关PPP模式政策和我市制定的PPP模式试点工作意见、操作规程、合同指南、社会资本选择办法等政策文件为指引,本着积极稳妥的原则,且学且行,重点做好以下几个环节的工作。

        (一)精心做好项目前期准备工作。荆门剧院项目启动伊始,项目实施机构市机关事务管理局和政府有关部门,按照项目规划选址—提出项目建议书报政府审批、发改委立项—拟定项目规划方案及完成可研、用地、环评等审批或核准工作流程,努力做好项目前期准备工作,为项目采用PPP模式的合法性和可行性奠定了基础。聘请中南设计院给项目做了初步设计和施工图,为编制项目实施方案提供了更加翔实的参考资料。

        (二)慎重选择专业机构编制实施方案。2015年7月初,市机关事务管理局按照《荆门市政府和社会资本合作项目咨询机构选择暂行办法》,不看名头,不分区域,只重质效,通过市政府采购中心采用竞争性谈判方式从我市PPP项目咨询机构库中选择了湖北永业行咨询公司为项目实施方案编制机构。市机关事务管理局通过与湖北永业行签订PPP项目咨询服务合同,进一步明确了双方权利及义务;在方案编制过程中,积极主动的为咨询公司落实办公场所,确定项目联络人,为咨询服务工作提供了便利条件。同时,咨询机构会同市机关事务管理局认真地开展尽职调查,对项目运作模式进行设计比较,对项目经济技术指标、投资回报方式、价格调整机制、可行性缺口补助及风险划分等情况进行了全面系统地分析。最终使得咨询公司顺利完成了方案的编制。2015年9月上旬,分别组织工程技术、经济、财务等方面的专家对实施方案的可行性及项目工艺流程、工程造价等进行了初评和复评,吸收了许多中肯的意见和建议,进一步完善了实施方案。

        (三)认真组织物有所值评价和财政承受能力论证。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》之规定,2015年9月中旬,市财政局会同市机关事务管理局认真组织和准备,通过前期充分的调查和比较,精选了财务、金融、法律等方面的专家,从项目全生命周期整合、风险分配、产品供给、财政承受能力等方面对项目实施方案进行了严格的物有所值评价和财政承受能力论证,评价和论证结果均为“通过”。在无范本可借鉴、无物有所值评价指引的情况下,由市财政局PPP中心结合政策实际,完成了全省第一份由非专业机构起草的项目物有所值评价和财政承受能力验证报告。

        (四)严格程序科学决策。根据财政部等部门关于PPP指导文件、操作指南有关规定,市政府批准荆门剧院项目采用BOT模式进行建设。市委、市政府多次召开专题会议研究荆门剧院项目,完善项目建设内容、核心边界条件,如将专门会议场馆设计改为综合文化剧院,强调必须由社会资本负责项目融资、建设、运营并承担相应商业风险,政府通过分年付费让社会资本收回投资并给予合理回报。2015年10月上旬,市政府对市机关事务局提交的《荆门剧院PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》及专家评审意见进行了综合审查,审批通过了该项目实施方案。市财政局按市人大决议,将该PPP项目合同中政府支出责任纳入了预算管理和政府融资项目台账及中长期财政规划。

        (五)采用竞争性磋商方式选择社会资本。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(试行)和《荆门市政府和社会资本合作项目社会资本选择办法》有关规定,市机关事务管理局和湖北永业行迅速启动了《荆门剧院PPP项目磋商文件》的编制工作。按照市主要领导要求,市财政局作为谈判组长,起草了《荆门剧院PPP项目谈判工作方案》,提出组建投标文件评审小组和谈判工作组,对社会资本资格审查、投标文件评审提出明确要求,对采购文件中的核心内容即磋商时不可谈判核心条件及可能变动内容,提请市政府进行审查同意。2015年10月中旬,项目磋商文件在省级政府采购网上公布,吸引了中国一冶等3家社会资本前来投标。10月底,经过社会资本资格审查、投标文件评审、候选社会资本推荐排序以及两轮磋商谈判和合同确认谈判,最终选择中国一冶集团有限责任公司为中标社会资本。

        三、启示与思考

        推广运用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。荆门剧院PPP项目的落地,实现了我市PPP模式试点工作的实质性突破,为进一步推行PPP模式积累了经验,也给我们带来了许多启示与思考。

        (一)推行PPP模式的首要前提在于加强组织领导。公共基础设施和公共服务资源掌握在政府手中,只有政府主导,才能确保PPP模式在公共服务领域的有效推行。为了迅速推广PPP模式,我市成立了由市长肖菊华挂帅,各分管市长分线负责,相关部门单位广泛参与的PPP项目推进工作领导小组,并在市财政局设立PPP项目工作办公室,配备了精干力量。对荆门剧院PPP项目,市委、市政府多次专题研究。市委书记别必雄指示,在漳河片区要加快配套建设荆门剧院等文体基础设施,并三次深入到项目选址现场调研,强调必须按照规范的PPP模式进行运作。市长肖菊华,市委副书记、常务副市长胡功民多次听取项目进展情况,审定项目设计图纸、功能布局及建设标准。

        (二)推行PPP模式的必备条件在于部门协同配合。适合PPP模式的公共设施建设,牵扯部门多,组织协调至关重要。为此,我市实行了由财政部门牵头、各相关部门参与的联席会议制度,承担对重大事项的集体会商决议,及时研究协调解决各类实际问题。试点工作启动以来,市发改委、市住建委、市国土局、市环保局、市规划局等部门在项目立项、用地、规划、环评、安评等前期工作中,通力协作,从不推诿拖拉。市机关事务管理局和市财政局每天热线联络,隔天一碰头,还共同赴外地学习同类PPP项目运作经验,考察潜在社会资本综合实力。谈判工作组在谈判过程中互相提醒、及时补位,体现了较强的大局意识和良好的协同性。

        (三)推行PPP模式的基本要求在于严格执行政策程序。始终把依法依规贯穿到试点工作的每一个环节,严格按照相关法律法规和PPP项目操作规程稳扎稳打、逐步推进,确保项目符合PPP模式的内涵要义、必备特征和机制原理。尤其是试点工作中涉及到的一些具体细节问题,即使部省尚未明确的,我们也是结合实际认真研究,不悖政策方向、不越“雷池”半步。对有规定动作或规范要求的,我们更是一步一个脚印,如项目实施方案必须通过工程技术专家评审和物有所值评价及财政承受能力论证,项目进入政府采购程序前实施方案必须经过政府审批同意,政府采购过程必须严格遵守《政府采购法》和《政府和社会资本合作模式操作指南》(试行)规定的时间和步骤。

        (四)推行PPP模式的成败关键在于选择一个好的社会资本方。PPP项目运营期较长,要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力外,还要求社会资本方有强大的运营能力。运营能力不足会对整个项目收益产生致命影响。在编制荆门剧院项目实施方案时,既要把关注点放在争取社会公众利益最大化,以及如何满足项目功能需求和遵循PPP政策上,又要与潜在社会资本进行充分沟通和交流。在与推荐排序第一名的社会资本谈判失败后,谈判工作组顶住了压力,对排序第二名的中国一冶公司诚挚相邀、平等相待,连续两天在一起磋商荆门剧院项目的优势和不足、合作双方的责任和风险、项目投资及收益等,既算对荆门剧院投资小账,又算到荆门投资环境大账。通过双方充分沟通和反复磨合,辅以谈判工作组所表现出来的荆门人的热情和真诚,终于促成了合作。

        (五)推行PPP模式的运作效率取决于机制创新。在荆门剧院项目PPP模式操作上,我们既严格守住政策底线,又积极发挥创造性思维;既注重树立政府诚信形象,又维护政府利益,实现了“五大创新”,有力促进了试点工作开展:一是根据项目属于公共服务类的特点,由市政府采购办批准了我市首个采用竞争性磋商进行招标的工程项目;二是将物有所值评价和财政承受能力论证提前至项目实施方案编制过程中,实现了方案编制和评审论证完成基本同步。三是首次运用企业财务内部收益率测算和项目运营补贴计算对比分析法,确定项目合理利润率和折现率,并通过谈判为政府节约支出900余万元;四是大胆地将项目运营补贴支付与项目公司还贷时间窗口相对统一,有效增加项目公司现金流,降低还贷风险,增强项目运营的稳定性。五是建立项目运营补贴动态调整机制,在由政府承担运营最低需求风险的基础上,明确超额利润由政府和社会资本共享、亏损由社会资本独自承担。

        (六)推行PPP模式的核心要素在于提升专业素养。我市PPP推行时间较短,虽然开展了几次PPP培训,但由于PPP项目涉及法律、金融、工程管理、会计等不同领域、不同专业的要求,政府、企业、投融资机构等相关人员对PPP的了解和把握普遍还不深入,专业人才匮乏、专业经验较少。工作中,我们深切感受到来自全方位的业务知识匮乏,无论是PPP专职机构还是项目实施机构,无论是专业咨询机构还是社会资本,都不同程度存在对PPP政策学习不深、理解不透,边学边干、现学现用现象十分普遍,导致工作沟通不畅、交流非常困难。提升我市推行PPP模式水平,核心还在于专业人才的培养和各级领导干部专业素养的提升。

        四、几点建议

        推广PPP模式,是创新投融资体制、拓宽投融资渠道、推动资本融合、实现政企“合作双赢”的重要路径。在当前公共需求增长、经济持续下行、财政增长乏力的形势下,我们要坚持推进PPP模式毫不犹豫、毫不动摇,在进一步加强制度建设、规范操作和项目推介的同时,要着重做好以下三个方面的工作:

        (一)要科学制定PPP项目有关方案。一是要编好项目实施方案。编制一份详细、完备、可行的项目实施方案,是PPP项目能否成功实施的前提,这就要求我们必须加强项目的必要性和可行性研究,把握好建设标准、投资成本、技术路线、运营模式等关键要素甚至是或有因素。如:在建设标准制定上,因建设标准决定投资规模,故项目实施机构应会同相关部门科学合理地确定建设标准,既要充分考虑功能需要,又要防止铺张浪费,既要考虑适度超前,又要防止脱离实际,切实做到项目建设标准依据城市发展规划而定,根据近、远期公共需求而定,参考同类项目经验数据而定。在投资成本控制上,因国家有关政策对PPP项目总投资管理还没有明确规定,为了防止超设计、超功能或超需求性投资浪费,我们有必要参照各行业普遍认同的标准,按照“项目预算—财政评审、适当下浮—审计确定”的办法,对项目投资成本进行控制。在技术路线选择上,因不同的技术路线不仅关系到项目能否稳定实现预期目标,而且关系到政府支出责任大小,故在选择技术路线时,我们既要参考国家相关标准规范,又要结合地方实际,从成熟稳定、安全环保、经济合理等方面对不同技术路线进行对比分析、从优选择。在运营模式确定上,主要根据政府需求和财政承受能力而定。对于新建项目,为了减轻当期财政支出压力、平滑财政支出,要多采用BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)等模式,将项目的投资建设和运营维护等全部交由社会资本负责;对于存量项目,为了更好地化解存量债务,要多采用TOT(转让-运营-移交)方式,将存量资产转让给投资人,由投资人支付转让费用,受让项目资产并负责运营维护。同时在方案中,我们还要全面、认真考虑政策或法律变更、公共需求重大变化、社会资本中途退出及应急等或有因素影响,未雨绸缪、防患于未然。二是要认真制定项目推进工作方案。项目实施机构要会同PPP中心,结合项目特点、要求及有关政策规定,制订项目推进路线图,列出责任清单、倒排工期,明确责任单位、责任人和时间节点,以便挂图作战、定期考核督办。

        (二)要不断创新PPP工作运行机制。在严格执行PPP政策规定和操作程序的同时,要突破常规,不断创新完善三项工作机制。一是实行部分流程同步机制。如为节省时间、加快项目推进,在不减PPP操作流程的前提下,可将物有所值评价和财政承受能力论证与项目实施方案编制同步,将财政投资评审与项目预算编制同步等。二是建立专班推进工作机制。对PPP项目特别是多个业主共同参与的PPP项目,如“两馆两中心”、“智慧荆门”等,要以项目实施机构为主,从相关部门抽调专人集中办公,共商工作、明确任务、强化责任、合力推进。三是强化工作督办机制。由PPP中心按照各项目实施路线图,对项目进展、履约考核、行业监管等情况进行跟踪督办,编印《PPP工作督办通报》,及时向市委、政府报告,对有关工作进行通报,并将项目推进情况纳入党政班子和部门的综合考核。

        (三)要全面提高业务知识水平。一是市直和各(县、市、区)财政部门要在设立PPP专职机构的基础上,尽快调配、引进专业人才,带头学习、组织学习、指导学习PPP业务知识,形成一支能统筹、协调、指导推广PPP模式的关键力量。二是各专业或行业主管部门,要积极安排专人参加市、县和财政部、发改委等部委组织的多层次PPP知识专题培训,使各地、各单位有人懂、真正懂、成为内行,成为具体负责PPP项目实施的骨干力量。三是加强对PPP专业咨询机构的业务工作考核, PPP中心应会同项目实施机构建立对专业咨询机构包括专业能力、履约进展、服务质量等工作的考核机制,以确保能购买到优质服务。四是要引导社会资本转变传统旧思维,适应PPP新政策,树立“追求长期、稳定、合理收益”的经营理念,积极参与到PPP项目建设中来。

 

 
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